[摘 要]民间借贷作为一种融资手段弥补了正规金融的缺陷，对我国经济的发展做出了突出的贡献，但是，我国一直缺乏专门的法律法规对其进行监管，民间借贷活动给我国金融市场带来巨大的金融风险。因此，政府一直对其采取压制的政策，这将不利于发挥金融发展对经济发展的促进作用。本文指出我国民间借贷法律监管制度的不完善，揭示我国民间借贷的管制强度过高以及法律监管缺位的现象；然后分析存在这些缺陷的成因，指出政府自身利益与公共利益之间的失衡、民间借贷活动面临的法律风险过多、政府金融管制程度过高、法律监管缺位等是造成我国民间借贷法律监管制度不完善的主要原因。
[关键词] 民间借贷 法律监管 制度缺陷 法律完善
何谓民间借贷?学术界多从法律特征和金融监管的角度出发称之为民间金融、民有金融、非正式金融、非正规金融、非制度金、体制外金融。民间信贷市场存在问题的背后隐含的是制度缺陷，而制度缺陷缘于我国经济转型期金融制度改革滞后。当前我国法律制度对民间借贷的规定已不能满足经济发展的需求，相关法律制度的缺失与冲突给民间借贷活动带来很大的法律风险，加之法律监管缺位，民间信贷市场十分混乱。
一、我国民间借贷法律监管制度的缺陷
（一）法律监管制度不完善，民间借贷难以被确认
1.法律制度明显滞后
长期以来，我国对金融业务一直秉持严格界定、特许从业和专门监管的立法思想，对金融业务准入有着非常严格的管制。具体到贷款方面，目前仍在执行的、颁行于1996年的《贷款通则》第二十一条规定，“贷款人必须经中国人民银行批准经营贷款业务，持有中国人民银行颁发的《金融机构法人许可证》或《金融机构营业许可证》，并经工商行政管理部门核准登记”。这意味着，正规金融机构（持有人民银行发放的相关业务许可牌照的机构）以外的贷款活动，包括企业间非常规资金拆借和非正规专业贷款机构借贷，均不受法律认可。这样的规定，在经济发展程度不高、金融需求规模相对较小的阶段，并不会产生太多问题。但随着经济发展程度提高，金融需求的类型和规模（特别是小微企业和个人的金融需求）迅速扩大。正规金融机构受风险和成本等因素的制约，难以充分满足这些合理资金需求，使金融供求的矛盾日渐突出，由此给民间金融的兴起与长期繁荣提供了最基本的制度土壤。
为规避非金融企业间资金拆借无效的规定，民间借贷的运作模式层出不穷。不少非金融企业甚至通过虚假交易、名义联营、企业高管以个人名义借贷等方式进行民间融资，加剧了民间借贷市场的风险，难以形成合理、稳定的市场秩序。国家在制定金融法律时过多考虑维护国家的利益，而忽视了应公平对待国有与私有的态度，使政府垄断金融资源的配置权力，对未经监管机构批准从事金融业务的活动进行打压甚至取缔，以致民间借贷融资活动的合法地位一直未得到法律的确认。
2.民间借贷面临严重的法律风险
法律制度的缺失与冲突导致实践中难以准确把握合法的民间借贷与非法吸收公众存款、非法集资的界限，民间借贷面临严重的法律风险。实践中，民间金融活动大多游走在非法集资的边缘，民间借贷活动一旦被认定为非法集资行为，法律后果相比正常民间借贷发生纠纷的法律后果严重得多，有可能遭取缔，甚至会受到刑事制裁。
（二）政府金融管制强度过高，封杀了民间借贷合法存在的空间
一直以来，为了防范金融风险，维护金融市场整体的安全，我国实施严格的金融管制，国家垄断了金融资源配置权力，压制民间信贷市场的发展，忽视了市场自身对公平竞争和效益的需求，这己成为我国金融市场发展的障碍。具体而言，我国政府对民间借贷的管制强度过高主要表现为：其一，高强度的金融管制在法律上封杀了民间借贷合法存在的空间。其二，高强度的金融管制下民间借贷法律责任过重。
（三）民间借贷监管的制度设置缺乏，民间借贷法律监管缺位
反观我国金融领域的法律法规，相关规定主要针对正规金融，目前尚没有民间借贷监管的制度设置，《中国人民银行法》和《银行业监督管理法》也没明确对民间借贷融资活动的管理规则，致使民间借贷法律监管缺位。民间借贷的最紧迫问题在于“没法管”，没有一部明确的法律来管，审批民间借贷的标准、认定非法集资的依据等问题尚没从法律层面上加以解决。2015年8月6日上午，最高人民法院召开新闻发布会，发布《最高人民法院关于审理民间借贷案件适用法律若干问题的规定》。 对民间借贷的利率与利息作出明确规定。包括：借贷双方没有约定利息，或者自然人之间借贷对利息约定不明，出借人无权主张借款人支付借期内利息；借贷双方约定的利率未超过年利率24%，出借人有权请求借款人按照约定的利率支付利息，但如果借贷双方约定的利率超过年利率36%，则超过年利率36%部分的利息应当被认定无效，借款人有权请求出借人返还已支付的超过年利率36%部分的利息；预先在本金中扣除利息的，人民法院应当按照实际出借的金额认定为本金；除借贷双方另有约定的外，借款人可以提前偿还借款，并按照实际借款期间计算利息。此外，还对逾期利率、自愿给付利息以及复利等问题作了规定4。
二、对我国民间借贷法律监管制度缺陷成因分析
（一）政府自身利益与公共利益失衡
民间金融体系的存在显然是不符合政府自身利益的。政府长期的金融管制抑制了民间借贷的发展，政府自身利益与公共利益严重失衡，导致民间借贷法律监管制度畸形发展。我国信贷市场普遍存在的金融抑制现象正是导致民间借贷法律监管制度缺陷的总根源。
（二）民间借贷主体自身因素制约
民间借贷主体缺乏信用制度保障。在我国传统的金融体制下，国有金融机构的信用主要依靠国家维持，所以存在的金融风险较小，但是在政府主导的金融市场里，民间金融机构是没有国家信用作担保的，甚至连基本的法律保障也没有，而且缺乏存款保险制度的支持，其靠的是自身信用，潜在的风险巨大。这种信用制度的缺陷使得民间借贷只能局限在特定的区域内发展，很难进一步扩展器。
（三）监管能力欠缺
1.监管主体职责范围不明晰
2005年，国务院明确规定：“银监会负责非法集资的认定、查处和取缔及相关的组织协调工作，中国人民银行、公安部、工商总局、证监会、保监会等有关部门及非法集资行为发生地的地方政府，密切配合银监会开展有关工作”。这就导致了央行与银监会在对民间金融组织进行监管的过程中产生冲突，监管主体职责范围不明晰，也是造成监管主体互相推诱监管责任或争相监管的制度根源，监管主体监管能力可见一般。
2.监管措施简单
金融监管当局对民间借贷进行监管的主要依据是相关的司法解释、行政规章，从这些规范性法律文件来看，我们发现，我国对民间借贷的监管措施相当简单，一般只采取简单的禁止手段来防范金融风险，即对那些获国家批准成立但超出规定的经营范围的民间金融机构采取清理整顿的措施，而对那些未获国家批准而进行经营的则采取行政取缔的措施并报公安机关立案侦查，这实际上是行政取缔和刑事追究相结合的双重追责模式，而对民间金融机构的内部治理机制、信用制度和交易活动等则缺乏相应的监管措施，民间借贷监管实际上处于无“法”管的状态。
3.监管规则供给缺乏合法性
我国民间金融管制规则缺乏合法性主要表现在：(l)监管规则效力层次较低。我国目前还没有对民间借贷的监管问题制定专门的法律，监管规则多表现为国务院的行政法规、监管部门的部门规章，甚至行政部门的一些行政指令、会议精神。监管规则没有被充分法律化，行政化色彩浓厚，具有很大的随意性，容易对企业或个人等市场主体的法律权利造成损害，其合法性值得商榷。(2)监管规则操作性与稳定性较差。不仅监管规则的效率层次低，而且这些规则多为原则性规定，操作性差，同时其受司法解释的影响大，不能给企业或个人等市场主体带来稳定的预期，稳定性差。
三、我国民间借贷法律监管制度的路向选择
(一) 民间借贷合法化
民间借贷合法化是一把“双刃剑”，它既有利于解决“三农”和中小企业的融资难题，促进多层次金融市场的形成和发展，完善我国信用体系，也可能会带来某些消极后果。因此，为了最大限度地趋其利而避其害，在民间借贷合法化以后，必须采取多种措施，加强对民间借贷的管理和引导。
1.必须加强民间借贷的法制建设
目前，我国民间借贷处于没有合法身份的“地下”活动状态，相应的，民间借贷领域也存在着法律的真空。然而，民间借贷合法化以后，由于必须给民间借贷一个“合法”的定位和身份，因此客观上要求必须为民间借贷的合法运营制定一套专门的法律法规。没有一套专门的法律法规，民间借贷的运营和发展将无法可依，民间借贷的“合法”化和规范化也将无从谈起。由于民间借贷涉及的范围非常宽泛，其组织形式和经营方式可以多种多样，因此，与民间借贷相关的法律法规体系也应该包括不同方面，例如，《放债人条例》、《合作金融法》、《互助金融条例》、《小额贷款公司条例》、《民间借贷利率管理条例》等，都应当纳入我国民间金融法制建设的视野。
2.必须加强对民间借贷活动的监管
民间借贷合法化以后，各种形式的民间金融活动必然会出现迅速发展的势头。由于民间借贷本身具有分散性、盲目性等固有特点，这些特点又很容易被一些企业和个人用来从事各种违法活动，因此，如果对民间借贷疏于监管，那些非法的借贷活动可能会成为扰乱民间金融市场的重要因素。强化对民间借贷的监管涉及监管体系的很多层面。一是要完善监管的宏观体制。鉴于民间借贷形式具有多样性，而且随着民间借贷的进一步发展，其活动领域可能会逐渐向担保、保险、证券等各个金融领域延伸，因此，必须适应民间借贷的发展不断完善监管的体制，既要明确不同监管部门的监管职责和监管分工，也要在各监管部门之间形成有效的协调机制。二是要加强对民间借贷活动的日常监管。由于民间借贷具有分散性，借贷活动很不规范，极易出现问题，因此，相对于正规金融，加强对民间借贷的日常监管工作更加重要。三是要改进监管方式，完善监管手段。民间借贷的固有特点使得其监管方式和监管手段必然与大银行和其他大型金融机构的监管有很大区别，因此，监管部门应当根据不同形式的民间借贷采取更加灵活的监管方式，实行更加多样化的监管手段。
3.必须加大对民间金融领域违法犯罪活动的打击力度
民间借贷合法化以后，可能会出现以“合法”身份为掩护从事非法集资、洗钱以及其他违法犯罪活动的现象。这些犯罪活动虽然不是民间借贷的主流，只是民间借贷合法化的“副产品”，但其危害却非常巨大，不仅会扰乱正常的金融秩序，威胁金融安全，而且会严重损害借贷双方的利益，影响社会安定。因此，民间借贷合法化以后，在大力发展民间借贷的同时，必须严厉打击利用民间借贷进行的各种违法犯罪活动，以便保证民间借贷运行的正常秩序。
4.要引导民间借贷向组织化、机构化方向发展
民间借贷的形式可以多种多样，例如，按照贷出者的身份区分，可以有自然人形式的民间借贷、合会形式的民间借贷、法人机构形式的民间借贷等。目前我国的民间借贷主要是个人借贷形式。但是，这种以个人为主的民间借贷形式具有明显的过度分散、不易维权、难以监管等问题，因此，我们认为，未来的民间借贷应当向组织化、机构化、正规化方向发展。为此，既要引导放贷的个人向贷款公司转化，也要积极发展纯粹民间性质的合作金融组织和互助金融组织，并逐步使这些正规化的民间金融机构成为民间金融市场的主体。
(二) 民间借贷合法化的制度模式—保留固有的非正式性
1.必要性
我国各地区的经济发展极不均衡，各地区的资金需求主体对金融资源的需求形式有所不同。我们知道，金融市场的根本价值在于满足经济发展对金融资源的需求，正规金融与民间借贷作为不同的金融资源配置机制有各自的比较优势。相比正规金融，民间借贷具有自身的特点和优势，这也决定了我们不能将规范正规金融的法律制度适用于民间借贷融资活动，而应发挥民间借贷的比较优势，以市场化为引导，同时加强正规金融组织对民间借贷组织的引导作用，规范民间借贷组织的融资行为，保持民间借贷的非正式性，构建民间投融资体制，即通过法律明确其合法性，将其纳入金融监管体系，但保留其原有的特点，不要求其融资活动得通过正规金融体系，创造活跃的民间信贷市场，让民间借贷融资活动为我国经济发展做出更大的贡献。
2.可行性
正规金融机构为了追求规模效益，降低风险，总是将其主要力量放在经济相对发达的大企业、大集团，向其提供大额贷款，而对于经济相对落后的地区，尤其对于个体经济、农户为主的农村地区，则采取信贷配给。主要原因是：经济相对落后的地区的金融交易规模较小，虽然其资金需求很多，但其交易成本高，金融风险也较高。这从我国农村经济发展的事实中可得到印证，国有大型金融机构己经退出农村市场，如：我国农业金融保险和农业银行己撤离农村市场，农村信用社也在紧锣密鼓地进行商业化改革，也即将退出农村市场。我们可'以看到，在经济落后的地区将民间金融转化为正规金融是不符合实际的，只有保留民间金融所固有的非正式特征，构建多层次的信贷市场，才能满足市场主体不同层次的资金需求。在《2004年中国区域金融运行报告》中，央行也明确表明，民间金融具有一定的优化资源配置功能，是正规金融的有益补充，并开始尝试对民间融资行为的合法化引导。2005年，央行推出的“只贷不存”的小额贷款公司正是保留民间借贷非正式性的合法化制度模式。
四、重构我国民间借贷法律监管制度
(一) 完善民间借贷监管的模式
1.完善民间借贷的市场准入制度
法律应当尽快构建民间借贷机构准入制度，完善民间借贷机构的市场准入标准，只有这样，才`能消除对民间借贷行为的歧视，为其发展提供一个公平的竞争平台，同时也实现对民间借贷融资行为的事前法律监管。
2.建立交易活动合规监管和风险监管相结合模式
鉴于民间借贷融资活动的风险特征，我们拟建立合规监管和风险监管相结合模式对民间借贷进行监管。何谓合规性监管?即民间借贷监管部门依法对民间借贷机构是否达到国家对其规定的各项标准，是否存在违法行为进行监管的行为，如，国家对民间借贷机构账户管理的规定、最低融资比例的规定等。同时，民间借贷监管部门对民间借贷机构也实施风险监管，通过对民间借贷机构资产负债能力、资产流动性、资本充足率、盈利状况的检查及时了解民间借贷机构的风险状况。
3.构建民间借贷的市场退出机制
基于民间借贷的市场退出法律制度的欠缺，我们可从以下几方面来构建民间借贷市场的退出机制，完善立法。(1)确立破产制度。在新《企业破产法》规定破产程序的基础上，以特别法的形式，针对民间借贷机构的特殊性，制定具有可操作性的法律。如建立民间借贷破产预警机制，为风险处置提供依据，对问题金融机构及早隔离;建立并购、撤销、破产的退市模式，并对其适用的原因和条件加以规定。 (2)引入存款保险制度。我国民间借贷一般规模较小，没有正规金融机构的信用基础。所以，为了更好地发展民间借贷市场，我们应当通过适当的方式加强民间借贷市场的信用基础，存款保险制度就是最好的选择。建立存款保险制度的好处是：一方面有利于提高市场主体对民间金融机构的信心;另一方面，一旦民间金融机构破产倒闭;则有利于保护存款人的利益。(3)明确民间借贷市场退出主导机构，避免权责不清。金融机构破产可归为两种模式，第一种是法院主导，统一适用破产法;第二种是监管机关主导，适用金融机构的特别法，法院只对债权确认等程序中的个案纠纷保留有限的司法审查权。
(二) 建立多层次的监管体系
1.行业协会自律性监管
民间金融行业协会自律性监管模式表现为，民间金融机构承认并接受行业协会为其制定的市场运作规则的前提下，申请成为合格的金融市场主体，开展金融活动，行业协会则通过这些规则来维护民间金融市场秩序。
2.地方银监局行政监管
行业协会自律性监管模式发挥了金融市场自我调节的功能，但其具有局限性，这就需要政府行政力量的介入，地方银监局行政监管便能克服自律性监管存在的不足，通过对行业协会的监管或制定民间金融相关的法律法规来实现对民间金融机构的间接监管。
3.法院的司法监管
法院的司法监管是民间金融行业协会自律性监管和地方银监局行政监管的重要补充，是对后面两种监管行为的评判
从民间借贷法律规制实践的角度看，我国法律制度中民间借贷一直处于严格管制甚至压制的状态，而我国民间借贷的需求特别旺盛，两者之间的矛盾造成民间借贷纠纷案件大幅度上升。从民间借贷现行相关法律的角度看，我国民间借贷面临许多困境，如存在限制过严，合法与非法界限模糊、权利保护缺失、法律制度供给不足、监管不到位等问题，民间借贷现处于金融中的灰色领域。而民间借贷在补充正规金融，推动经济发展方面起到了积极作用，而且符合社会主义市场经济对公平与效率的价值目标的追求。
从民间借贷法律规制实践的角度看，我国法律制度中民间借贷一直处于严格管制甚至压制的状态，而我国民间借贷的需求特别旺盛，两者之间的矛盾造成民间借贷纠纷案件大幅度上升。从民间借贷现行相关法律的角度看，我国民间借贷面临许多困境，如存在限制过严，合法与非法界限模糊、权利保护缺失、法律制度供给不足、监管不到位等问题，民间借贷现处于金融中的灰色领域。而民间借贷在补充正规金融，推动经济发展方面起到了积极作用，而且符合社会主义市场经济对公平与效率的价值目标的追求。
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